Ce billet examine les réalités sociales des projets de revitalisation des plans d’eau urbains et la façon dont leurs succès apparents sont souvent des représentations inexactes de leurs résultats. Il explore avant tout deux approches différentes de la régénération : (i) les projets dirigés par l’État et (ii) les projets financés par l’État. Il s’agit de découvrir comment chaque approche peut créer des résultats sociaux différents.

Aux fins de clarification pour le lecteur, la régénération des plans d’eau urbains est définie ici comme tout projet de rénovation urbaine à grande échelle qui se déroule le long des plans d’eau urbains ou des berges des cours d’eau. L’utilisation de l’expression « renaissance riveraine » est devenue de plus en plus courante au cours des dernières décennies et les berges régénérées sont devenues l’image d’affiche des campagnes publicitaires des villes.

Ces dernières années, de nombreuses villes ont participé à un concours international de beauté dans le but d’accroître leur prospérité économique, et les quartiers riverains régénérés ont été le fer de lance de ce mouvement. Bien que cet article se concentre particulièrement sur les projets de régénération à Liverpool et Amsterdam, de nombreux exemples peuvent être trouvés à travers le monde, avec Glasgow et Barcelone pour n’en citer que quelques-uns.

Des quartiers industriels abandonnés et des docks abandonnés, autrefois des bastions de la classe ouvrière, ont ironiquement commencé à se transformer en centres commerciaux haut de gamme exclusifs, en services haut de gamme et en logements pour les résidents aisés.

Des bastions de la classe ouvrière aux quartiers haut de gamme

Les villes ont traditionnellement vécu avec une forte relation symbolique avec leurs rives et leurs ports. Cependant, à la suite du processus de désindustrialisation, l’économie mondiale a commencé à se restructurer et, en tant que telle, cette relation a commencé à changer. Au fur et à mesure que les industries manufacturières commençaient à quitter les docks, il y avait un nouveau visage du capitalisme qui commençait à faire de plus en plus sa place, à savoir l’économie cognitive et culturelle.

Cette nouvelle ère du capitalisme a donné de l’importance aux industries créatives et financières et, en tant que telles, les zones industrielles vacantes sont devenues des plaques tournantes pour ce genre d’activités. Par conséquent, les régénérations riveraines ont une histoire contestée. Bien qu’elles aient la capacité de réaménager et de revitaliser des espaces qui se détériorent, elles n’ont pas toujours été intégrées à la vision globale de la ville. Il semble que les projets de revitalisation des plans d’eau urbains peuvent devenir trop déséquilibrés dans leur approche, se concentrant davantage sur l’attraction des entreprises, les logements à prix élevé et la croissance économique potentielle, par opposition à la durabilité et aux besoins des collectivités existantes. En effet, les plans d’eau urbains régénérés sont souvent devenus des zones exclusives qui n’ont pas réussi à promouvoir l’équité sociale. Le cas de Liverpool est un exemple d’une telle transformation.

Cet article s’appuie donc sur les hypothèses ci-dessus et cherche à découvrir les principales différences entre les approches de la transformation dirigée par l’État et la transformation organique pour le renouvellement des plans d’eau urbains. Deux études de cas contemporains sont ici proposées : le projet de régénération du quai Albert de Liverpool (projet mené par l’État) et le projet de réaménagement Buiksloterham d’Amsterdam (transformation organique menée par la communauté). Il s’agit donc d’examiner deux styles de régénération différents, analyser leurs divergences d’approche/motifs et décrire leurs conséquences sociales ultérieures. Les principaux impacts sociaux tels que la polarisation et la ségrégation ont été rendus publics à la suite des récentes régénérations des plans d’eau urbains et le présent article examine l’importance de l’approche de renouvellement dans ces enjeux sociaux. À la suite de cette analyse, il sera possible d’esquisser des recommandations potentielles, issues des deux approches, pour les futurs projets de régénération des plans d’eau urbains.

Régénération dirigée par l’État : le cas de Liverpool

Le projet Albert Dock de Liverpool, une approche de régénération des plans d’eau urbains menée par l’État, sera principalement discuté. Liverpool est l’exemple idéal  même d’une ville qui a transformé son ancien centre industriel en un centre culturel et commercial contemporain. Sous l’égide d’une politique urbaine influente et en collaboration avec le gouvernement national, les anciens docks de Liverpool, qui restent au cœur de la ville, sont devenus le visage des campagnes touristiques pour une ville revitalisée. Cependant, le projet n’a pas été salué de façon tonitruante. En fait, cela peut être attribué à l’amplification significative des inégalités sociales dans l’ensemble de la ville. Un dock qui fournissait autrefois de l’emploi à une partie importante de la population ouvrière de la ville a été réaménagé en un quartier exclusif. Les réflexions sur les revendications de Ray Pahl dans les années 1970 concernant la ville et qui l’habite ont été reprises dans les déclarations contemporaines des habitants de la région sur « le qui ». Les affirmations de Pahl selon lesquelles ce sont « les capitalistes et les gestionnaires urbains qui possèdent et gèrent les villes et qui affectent la vie des citoyens ordinaires de manière décisive et inégale » peuvent être directement reflétées dans l’examen de la récente transformation de Liverpool.

Dans une ville fortement touchée par la désindustrialisation, les projets de régénération se sont concentrés exclusivement sur le centre-ville et les régions riveraines. Ainsi, Liverpool abrite toujours cinq des banlieues les plus défavorisées du pays. Une grande partie de la littérature concernant les projets de revitalisation des plans d’eau urbains de Liverpool met en évidence le sentiment général de mécontentement à l’égard des travaux de réaménagement, malgré les nobles objectifs qui ont été communiqués au début du processus de renouvellement. Lorsqu’il a été décidé de rajeunir les Albert Docklands, les autorités locales ont présenté un plan d’intégration communautaire englobant le dock libéré et les zones environnantes. Le plan mettait l’accent sur la nécessité d’attirer de nouveaux emplois correspondant aux compétences des résidents, d’utiliser les terrains vacants pour résoudre les problèmes de logement social, et d’améliorer l’environnement immédiat.

Toutefois, le gouvernement britannique a favorisé une approche axée sur la demande, mettant ainsi l’accent sur la nouvelle économie et attirant de nouveaux résidents. L’approche était conforme au régime Thatcher de la rénovation urbaine et a été décrite comme la régénération entrepreneuriale dans la recherche du profit. Avec des restrictions de planification assouplies, comme il s’agissait d’un projet dirigé par l’État, les docks sont devenus méconnaissables. La participation du public et de la collectivité aux processus de planification et de prise de décisions a été très limitée, ce qui signifie qu’il y a eu peu de participation civique.

Le conflit entre les objectifs économiques et sociaux a été particulièrement violent tout au long du projet. Parmi les logements qui ont été construits, la majorité s’adressait à des couples professionnels à double revenu et, à ce titre, n’a guère contribué à résoudre la crise du logement dans la ville. Les anciens docks sont aujourd’hui dominés par des hôtels, des restaurants et des immeubles de bureaux, un terminal de croisières internationales, des yachts et une arène de musique et de congrès. Des plans de développement sont également en place, avec la création d’un centre d’affaires créatif au sein des docks dont il est question. Ironiquement, le site du nouveau centre de création sera l’entrepôt de tabac abandonné. Un autre exemple de la transformation de la zone portuaire d’un secteur d’industries ouvrières en un quartier créatif haut de gamme.

Bien qu’une approche de régénération menée par l’État soit capable d’élaborer des plans attrayants et à long terme pour les zones riveraines défavorisées, les impacts qui en découlent sur les communautés locales peuvent être frappants. Non seulement ils peuvent exclure les communautés ouvrières du processus de prise de décision, mais ils peuvent aussi conduire directement à l’exclusion sociale, car les citoyens se sentent physiquement et socialement exclus des quartiers de leur propre ville. Il apparaît, du moins dans le cas de Liverpool, que le gouvernement central a créé un programme de régénération urbaine qui pourrait s’insérer dans n’importe quel manuel d’embourgeoisement et de gentrification. Les paysages génériques composés de restaurants, d’hôtels et de bars haut de gamme, qui ont peu ou pas d’attachement culturel, sont de plus en plus fréquents dans les villes du monde entier. Comme l’a souligné Ian Smith, professeur d’urbanisme, « des projets tels que l’Albert Docklands entraînent la possibilité inquiétante de perdre ce qui rend Liverpool si spéciale sur le plan culturel ».

Transformation organique menée par la communauté : le cas d’Amsterdam

Le projet de régénération de Buiksloterham à Amsterdam, en revanche, met en évidence une alternative aux approches dirigées par l’État. Buiksloterham, anciennement un chantier naval important de la ville, se trouvait dans un état similaire à celui des Albert Docklands de Liverpool à la fin du XXe siècle. Abandonnée à la suite des processus de désindustrialisation, la ville a décidé que la meilleure forme d’action serait de transformer la région d’une manière organique, circulaire, biologique et durable. Amsterdam fut confrontée à la question suivante : Comment protéger le patrimoine industriel de la ville de la nature consommatrice du nouveau développement capitalistique ? En d’autres termes, comment une ville peut-elle maintenir une relation entre l’ancien et le nouveau ? Après analyse du projet de régénération du quai Albert, il semble que l’importance de la conservation soit quelque chose qu’une approche axée sur l’État sape souvent.

Lorsqu’elles sont forcées de faire face à la pression de l’exploitation immobilière pour réaliser des gains en capital plutôt qu’au désir de sauver les résidus immobiliers de l’histoire, les approches étatiques ont été notoirement perçues comme s’effondrant devant la perspective d’une expansion économique. Cette ligne de conduite, comme le montre l’affaire Albert Dock, peut par conséquent entraîner d’énormes amplifications des inégalités sociales, en particulier la polarisation et l’exclusion. Bien que l’approche de Buiksloterham offre une attitude différente, une alternative qui permet de nouvelles façons de penser, elle s’est principalement concentrée sur une approche communautaire et de voisinage de la régénération, qui mettait l’accent sur l’inclusion sociale.

Cela ne veut pas dire, cependant, qu’une transformation organique créera uniquement des résultats avantageux, ni que les approches dirigées par l’État mèneront exclusivement à des résultats dommageables. Ce point sera examiné plus en détail dans la conclusion.

Tout d’abord, il est important de présenter brièvement la gouvernance du projet : quels acteurs ont été impliqués, comment leurs points de vue ont pu influencer le développement et comment le projet continue-t-il à évoluer.

Buiksloterham, situé au nord de la rivière, se trouve dans la zone urbaine Amsterdam-Noord. Amsterdam-Noord, comme les 6 autres quartiers urbains de la ville, jouit d’un haut niveau de pouvoir d’urbanisme autonome et décentralisé. Toutefois, en raison de l’importance des banques, la municipalité de la ville centrale et Amsterdam-Noord ont formé une coalition, appelée Noordwaarts. Noordwaarts, financé et doté en personnel par la municipalité d’Amsterdam et le district d’Amsterdam-Noord, est devenu responsable de la planification de la transformation de Buiksloterham (conception urbaine, gestion du territoire, planification et réglementation de l’aménagement du territoire, réalisation de l’espace public et infrastructures sociales).

Cette coalition a été perçue comme quelque peu ironique, car les deux acteurs n’ont pas toujours été d’accord, et les relations n’ont pas toujours été des plus harmonieuses dans le passé. Par exemple, Amsterdam-Noord était traditionnellement un quartier enraciné dans des industries qui se détournaient du centre-ville, alors que d’aucuns ont fait valoir que la ville centrale voyait autrefois dans Noord un endroit idéal pour se débarrasser des fonctions indésirables de la cité (Dembski, 2013).

Alors qu’un niveau substantiel de financement pour le réaménagement (acquisition de terrains, d’espaces publics et d’infrastructures, et rachat d’entreprises) passait par la ville centrale, la coalition s’est assurée qu’Amsterdam-Noord conserve un pouvoir important dans le processus décisionnel. De même, la coalition a limité la nécessité d’une grande partie de l’intervention du gouvernement national, ce qui signifie que Buiksloterham est resté un « projet de développement local » (Dembski, 2013). Les organisations civiques et les citoyens ont également été impliqués dans le développement du projet, un principe clé de la régénération organique. ANGSAW (Amsterdam-Noord Green City on the Water), une ONG citoyenne qui cherche à stimuler le débat sur un développement spatial et culturel équilibré d’Amsterdam-Noord, a été impliquée dans la question des Northern IJ-Banks depuis sa création en 1994.

L’organisation n’a cessé de promouvoir le développement d’utilisations mixtes le long des Northern IJ-Banks, avec un accent particulier sur le logement social abordable et les sources d’énergie durable. L’importance de l’engagement public et civique, tout au long du processus de régénération, est cruciale pour l’approche de la transformation organique. Il permet aux membres de la société d’entrer dans le processus de planification et d’exprimer leur opinion. Le fait qu’il y ait eu des niveaux aussi élevés de logements sociaux développés à Buiksloterham, ainsi que la reconnaissance générale du projet comme un succès social, économique et environnemental, souligne les avantages durables qu’une transformation organique peut apporter.

En ce qui concerne le processus décisionnel, le projet de Buiksloterham diffère de nombreux projets de régénération qui prévoient un début et, surtout, une fin. La coalition d’Amsterdam-Noord et du centre-ville d’Amsterdam a veillé à ce que le projet intègre un processus de planification ouvert, ce qui signifie qu’il n’y a pas d’objectif final. Ainsi, le projet progresse continuellement de manière organique et durable. En fait « La zone reflète le caractère industriel de son passé en mettant l’accent sur la durabilité. Il abrite fièrement une bio-économie, mettant l’accent sur la réutilisation durable des matières premières. Bien que l’accent soit mis sur l’espace public et les espaces communautaires, les affaires demeurent un aspect clé de la transformation. L’intensification se traduit par une augmentation de 3 000 à 10 000 emplois à ce jour. Il y a une garantie de 2 700 logements (30 % de logements sociaux locatifs) et plus de 2 000 autres sont prévus dans les années à venir » (Dembski, 2013).

Transformation organique : la voie à suivre

L’approche de Buiksloterham met en évidence un projet de régénération à grande échelle qui place en permanence la durabilité, tant environnementale que sociale, au premier plan de son développement. Il est important de noter que cette approche organique et ascendante accorde une grande importance à l’inclusion sociale. Un ingrédient clé que beaucoup d’approches dirigées par l’État ou descendantes ignorent souvent.

Les approches dirigées par l’État doivent accorder plus d’importance à la durabilité, à la diversité et à la collectivité, face aux forces économiques qui fracturent les collectivités et perturbent un sentiment d’appartenance. Il est évident qu’une étude de cas, le projet Albert Dock de Liverpool, ne permet pas de définir suffisamment toutes les approches menées par l’État. Toutefois, il apparaît clairement que la majorité des approches étatiques préfèrent notamment les projets axés sur la demande. En fait, ils créent une agence qui met l’accent sur les affaires plutôt que sur les intérêts locaux. Elle encourage les gens ordinaires à se considérer comme des gens ordinaires, séparés dans l’espace, socialement et politiquement, des gens mieux nantis.

Comme l’a souligné avec poésie Graeme Evans, professeur d’urbanisme, « chaque histoire de régénération commence par la poésie, mais se termine inévitablement par l’immobilier ». C’est pourquoi cet article conclut en suggérant que la ville centrale et les autorités locales doivent coopérer dans les projets de régénération des plans d’eau urbains. L’amélioration fondamentale de l’environnement et de l’utilisation adéquate des ressources économiques, tout en assurant l’inclusion sociale, semble être le plan d’action le plus durable. On peut tirer des enseignements des deux approches, mais la transformation organique de Buiksloterham est un excellent exemple de la manière dont les plans d’eau urbains peuvent être développés de façon à ce que tous les groupes sociaux de la ville peuvent en tirer un maximum de bénéfices.

© Benedict McAteer, 2019

Référence
Dembski, S. (2013), « Case Study Amsterdam Buiksloterham, the Netherlands: The Challenge of Planning Organic Transformation », Context Report 2, AISSR programme group Urban Planning, Amsterdam.